王青斌：中立与专业，可解公信力之忧 | 学者评论

        在我国行政复议实践中，长期存在着行政复议公信力不足的问题。主要症结在于复议机构的中立性和专业性均难以让人信服。一方面，复议机构设立在行政机关内部，复议人员主要由行政机关工作人员组成，行政复议作为一种行政系统内部的监督机制，很容易给人“官官相护”的印象；另一方面，面对种类繁多的复议案件，复议机构人员无法全部掌握相应领域的专业知识去处理争议，复议机构专业性阙如同样广受诟病。

       由此，促进行政复议的公正、高效、权威，提升行政复议的公信力，成为行政复议制度变革的主线，也是“将行政复议作为解决行政争议的主渠道”的必然要求。
        为提升行政复议的公信力，正在征求意见的《行政复议法（修订）一审稿》对“复议机构”的相关制度进行了变革，第49条规定了“行政复议委员会”制度。

        研读新规可以发现，复议委员会在功能定位上属咨询型委员会，负责“为办理行政复议案件提供咨询意见”。在人员构成上则以“相关政府部门、专家学者参与”，保障复议委员的专业性和中立性。复议委员会成员除负责法制工作的专职政府人员，还包括相关行政领域和法律界的专家学者。参与人员的广泛性与中立性，使复议委员会在一定程度上既独立于行政复议机关，又具备对相关领域的行政纠纷进行专业判断的素质与能力。案件审理阶段，复议委员会有权参与重要复议案件的审理。在“案情重大、疑难、复杂；专业性、技术性较强；行政复议机构认为有必要”的情形下，复议机构可以提请复议委员会提供咨询意见，并且“行政复议咨询委员会的咨询意见应当记录在案”，表明咨询意见对于行政复议机构具有重要的参照作用，从而不再是花瓶式的程序性点缀。当然，复议委员会的咨询意见无法直接成为最终结论，行政复议机关必须以自己名义作出复议决定。
        无论域内域外，复议委员会制度都经历了长时间的实践，经验较为成熟、效果十分显著。韩国自1984年建立复议委员会制度始，委员会独立性不断增强，由行政复议机关内设机构逐渐获得法律上独立地位，具有很高的权威，更易获得相对人的认可。我国台湾地区自1970年建立诉愿审议委员会（即复议委员会）始，复议委员会的中立性、专业性和准司法性不断演进，如规定专家等“外部委员”占据委员会人数的1/2以上。人们更愿意选择复议作为解决行政争议的方式，使得复议案件的数量远超诉讼案件量，也证明了台湾诉愿审议委员会在整个行政救济体系中的核心作用。

        自2008年开始，我国在北京、黑龙江、江苏等8个省市开展复议委员会试点工作，试点地区行政复议化解纠纷能力明显增强，行政复议纠错力度明显加大，行政复议公信力显著提升。以北京复议委员会为例，不仅积极吸纳国家部委、高校和科研机构的知名专家学者作为“外部委员”，使“外部委员”的比例远超二分之一，还强调实地调查，建立公开审理、回避等准司法化审理程序，并建立起委员会集体民主决策制度。这些举措推动北京行政复议案件的受理量和纠错率明显提升。在哈尔滨复议委员会中，“外部委员”更是占比八成以上，实现了立案主体、调查主体和复议决定主体的分离。这些举措的影响是显而易见的，试点期间哈尔滨全市行政复议案件数量远超行政诉讼案件数量，且经过复议委员会审议的案件，没有出现当事人上访或诉讼的情况，行政争议得到实质解决。此外，济宁、珠海等地的复议委员会试点工作均产生了与前述类似的良好效果。这些实践经验表明：一个独立、专业、准司法性的复议委员会对于提升复议公信力具有显著价值。
        复议委员会制度本质上是一项专家决策行政程序制度，是守法政府向良治政府、善治政府转型的典型体现。可以预见，《行政复议法》修改实施后，复议委员会制度将有效促进行政复议的公正性、民主性、科学性，提高行政复议公信力，推动行政复议作为化解行政争议主渠道的功能再造。

作者 | 王青斌（中国政法大学法治政府研究院教授、博导、《行政法学研究》杂志副主编，中国法学会香港基本法澳门基本法研究会副会长）

（原文刊载于《上海法治报》2022年11月11日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）

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编辑 | 王菁

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